近年來，隨著我國高等教育改革不斷深化，高校辦學規(guī)模逐步擴大，經濟活動日益復雜，高校領導人員的經濟決策權越來越大，對高校領導人員的經濟責任審計也隨之成為國家審計的重點。廣大審計人員對此項工作開展了一些積極探索，但尚未建立完善的經濟責任審計評價指標體系。新時代如何構建高等院校主要領導人員經濟責任審計評價指標體系，以科學、合理、客觀的評價反映高校主要領導人員任期的各項經濟責任，是我們面臨的一個嶄新課題。

一、構建的指導思想

深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，堅持黨對審計工作的集中統(tǒng)一領導，加強對經濟責任審計工作的統(tǒng)籌謀劃和整體推進，促進提高新時代經濟責任審計工作質量和水平。聚焦領導人員經濟責任，既強化對權力運行的制約和監(jiān)督，又貫徹“三個區(qū)分開來”要求，加強對高校領導人員管理監(jiān)督，促進領導人員履職盡責、擔當作為，促進高等教育高質量發(fā)展，促進全面深化改革，促進權力規(guī)范運行，促進反腐倡廉，推進高等院校內部治理體系和治理能力現代化。

二、構建的基本思路

結合高等院校職能和書記、校（院）長分工不同，黨委書記側重于決策與監(jiān)督職能、校（院）長根據職權側重于管理和服務職能的實際情況，從以下幾個方面入手探索建立指標體系：一是分析研究現有對高校領導人員經濟責任審計開展的有益探索和取得的研究成果；二是結合湖南省近年來高校領導人員具體審計項目，梳理審計過程中發(fā)現的問題并進行歸類匯總；三是結合高等院校主要領導人員經濟責任審計的實施方案和操作實踐，將審計重點內容與評價要點進行有效融合；四是結合國家和湖南省最新出臺的有關領導人員經濟責任審計文件，解讀文件中有關審計內容。

三、構建的主要依據

1.《主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經濟責任審計規(guī)定》（中辦發(fā)〔2019〕45號，以下簡稱《規(guī)定》）

《規(guī)定》是指導經濟責任審計工作的綱領性文件。2019年7月，印發(fā)的新規(guī)定重點修訂內容有：一是明確經濟責任審計工作指導思想。強調經濟責任審計工作以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，聚焦經濟責任，客觀評價。二是規(guī)范計劃管理和審計結果報送。堅持黨對經濟責任審計工作的領導和黨管干部原則，強調以任職期間審計為主。三是明確審計評價內容。要求在審計范圍內，對領導干部履行經濟責任情況，包括公共資金、國有資產、國有資源的管理、分配和使用中其個人遵守廉潔從政（從業(yè)）規(guī)定等情況，作出客觀公正、實事求是的評價。四是調整責任類型。責任調整為“直接責任、領導責任”2類責任，要求綜合考慮審計發(fā)現問題的歷史背景、決策過程、性質、后果和領導干部實際所起作用等情況界定責任。五是完善監(jiān)督糾錯機制。明確被審計領導干部對經濟責任審計報告有異議，可以向同級審計委員會辦公室申訴，由辦公室另外組織人員進行復查并提出復查意見。

2.《教育部經濟責任審計規(guī)定》（教財〔2016〕2號）

以促進領導干部推動本單位科學發(fā)展為目標，以領導干部任職期間財務收支以及有關經濟活動的真實、合法和績效為基礎，重點檢查領導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況，加強對領導干部行使權力的制約和監(jiān)督，推進領導干部經濟責任履行和黨風廉政建設主體責任，推進教育治理體系和能力現代化。對高校主要領導人員經濟責任審計的主要內容進行了細化明確，其中對高校黨組織主要領導人員經濟責任審計內容主要有11個方面，對行政主要領導干部經濟責任審計內容主要有14個方面。

3.《湖南省審計廳關于印發(fā)經濟責任審計綱要的通知》（湘審發(fā)〔2014〕66號，以下簡稱審計綱要）

該文件分類制定了《高等院校主要領導干部經濟責任審計綱要》等若干個審計綱要。以規(guī)范權力運行和監(jiān)督責任落實、促進完善國家治理為目標，以領導干部運用相關資源履行職責為主線，以基本情況、基本辦學條件、教學科研職責、重大經濟事項、助學政策和財經法紀、作風建設和廉潔從政相關規(guī)定的執(zhí)行情況等6個方面內容為重點，以經濟活動和財政財務收支的真實性、合法性及效益性為基礎，從取得的成效和存在的問題兩個方面評價領導人員履職績效，開展橫向比較和綜合分析，推動問責和整改。

四、構建的基本原則

（一）系統(tǒng)性原則

根據系統(tǒng)理論，系統(tǒng)性原則要求經濟責任評估指標的設定必須完整，須具備足夠的涵蓋面和信息量，并按照包含與被包含的原則劃分為若干層次，要在高校領導人員經濟責任審計中，統(tǒng)籌經濟效益與社會效益，進行“德能勤績廉”全方位評價，才能充分地反映高等院校經濟責任。系統(tǒng)全面要求評價指標全面反映高校人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新、國際合作交流等領域非經濟指標狀況；突出重點則要求評價指標立足經濟責任審計本質，突出經費管理、使用、產出效果等經濟指標內容。

2. 控制論原則

根據績效管理理論，控制論原則要求充分認識到經濟責任審計程序各個環(huán)節(jié)的功能，了解高等院校主要領導經濟責任審計的職能，實現經濟責任評估體系的目標。在進行經濟責任審計時，既有大量的定量評價要求，如預算執(zhí)行率、資產負債比率、資產保值增值率、經濟責任目標完成狀況評價等指標，也包括內部控制制度建設和執(zhí)行情況、重大經濟決策、遵守財經紀律情況、個人廉潔自律情況等定性評價指標。要構建科學、合理、客觀的評價體系，必須實現定量與定性指標的有機結合與相輔相成。

（三）利益相關者主體原則

根據利益相關者理論，高等院校經濟責任評估指標須具備隨不同考察時期、不同考察對象和監(jiān)督管理工作的重點變化而發(fā)生相應改變的靈活性。高校之間存在規(guī)模大小差異，高校內部不同部門亦有職責與業(yè)務差別，同一部門不同領導也存在分工差別。要得到科學、公平、合理、客觀的評價結果，就應充分考慮高校之間、高校內部不同部門之間以及領導之間分工的差異，根據分類評價的思想，建立相應評價指標反映部門及個體差異，以消除差異對評價結果可能造成的影響。

（四）效率性原則

根據科學發(fā)展觀的要求，高等院校的職能是影響其經濟責任評估指標體系構建的最主要的因子，簡單來說，經濟責任就是高等院校主要領導履行其職能的結果。因此衡量高等院校主要領導經濟責任必須考慮資源配置是否合理，投入產出比是否達到最優(yōu)化，從而真正反映出其經濟責任的現狀。審計是實務工作，構建指標體系的目標是為審計工作提供操作規(guī)范指導，因此必須考慮審計實踐的運行要求，做到概念定義清晰、表達簡單易懂，具有可操作性，同時要持之以恒，連續(xù)地進行反映和監(jiān)督。

五、評價的內容

評價內容主要有以下幾個方面：重大經濟決策審計；預算狀況審計；財政、財務收支的合法性狀況審計；資產狀況審計；經濟管理績效狀況審計；內部控制狀況審計；個人遵守廉政規(guī)定的情況審計等。按照權責一致原則，根據不同領導職務的職責要求，在審計查證或者認定事實的基礎上，綜合運用多種方法，堅持定性評價與定量評價相結合，依照有關黨內法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定、責任制考核目標等，綜合考慮相關問題的歷史背景、決策過程、性質、后果和領導干部實際所起的作用等情況，界定其應當承擔的責任。

六、評價體系指標的設定

按照“以權定責、以責定審、以審定評”的原則，規(guī)范審計內容和重點，構建審計評價指標體系，明確評價標準和評價方法。根據上述依據和思路，將高等院校書記、校（院）長作為被評價對象，結合具體審計內容選取重要指標劃分為二、三級指標，從而建立6個一級指標、28個二級指標、若干個三級指標的審計評價指標體系模型（評價指標詳見表1）。在實際運用中，三級指標可隨著環(huán)境的變化做適時的調整，或根據被審計對象職能特點設定。

（一）學?？茖W發(fā)展情況評價指標

學?？茖W發(fā)展評價指標具有宏觀性，主要分析被審計領導人員對學校總體發(fā)展起到的推動作用。從全面推進依法辦學治校、全面提升內涵發(fā)展、全面提高培養(yǎng)質量3個方面設定二級指標。具體操作時可重點關注領導人員在任期內在相關領域內提出的重大改革發(fā)展思路及采取的措施和取得的成果、實施的重大建設項目、爭取的重大專項資金以及取得重大學科建設成果等。

（二）重大經濟決策情況評價指標

經濟責任審計是以權力運行為主線審計模式，主要分析評價被審計領導人員任期內決策機制健全完善情況，重大決策程序的規(guī)范性、內容的合法性和決策執(zhí)行及執(zhí)行的效果。從決策機制、決策內容、決策效果3個方面設定二級指標。具體操作時，可重點關注是否違規(guī)制定獎補政策、重大決策會議紀要要素是否齊全、重大決策執(zhí)行效果是否理想等方面。

（三）財政財務管理情況評價指標

主要分析評價單位內部控制體系是否健全有效、預算及收支管理是否規(guī)范、舉債融資風險是否可控、財務監(jiān)管是否到位、合同管理與執(zhí)行效果是否明顯等情況。從內控建設、內控評價、預算管理、收入管理、支出管理、舉債融資、資產負債、合同管理、其他監(jiān)管等9個方面設定二級指標。具體操作時，主要加強對學校各個領域以及相應流程環(huán)節(jié)的操作行為評價，可重點關注學校內部管理控制制度建立和執(zhí)行情況、科研經費使用情況、專項經費管理情況、往來款項情況、資助政策落實情況等。

（四）公共資源交易情況評價指標

審查評價學校資產管理、基建項目管理、土地流轉處置、對外合作與投資、政府采購過程中公共資源配置交易情況等。從基本建設、國有資產處置、貨物服務采購、土地流轉處置、對外投資、合作辦學、后勤服務等7個方面設定二級指標。具體操作時，可重點關注國有資產管理是否到位、是否嚴格執(zhí)行政府采購程序、基建項目立項、審批、建設過程是否規(guī)范等。

（五）黨風廉政建設情況評價指標

主要評價被審計領導人員廉潔從業(yè)情況。結合中央八項規(guī)定及湖南省審計綱要等要求，從機構編制、樓堂建設、“三公經費”、廉政建設等4個方面設定二級指標。具體操作時，可通過聽取學校其他校領導和中層人員意見，審查重要經濟事項的決策和執(zhí)行情況，了解學校整體政治生態(tài)和廉政建設情況，通過檢查有關資料核實被審計領導人員個人廉潔從業(yè)情況。

（六）其他方面評價指標

為保持審計工作的全面性和教育事業(yè)的延續(xù)性，同時避免“新官不理舊賬”，特別設立本指標。暫設置以往審計發(fā)現問題整改情況、歷史遺留問題處置情況兩個二級指標，具體操作中，可根據被審計單位實際，將前述五項指標以外的其他應予審計事項獨立設置評價指標。

表1高等院校主要領導經濟責任同步審計評價指標體系

七、結束語

根據國家和湖南省出臺的有關經濟責任審計制度文件，結合近年來我省高校領導經濟責任審計項目實際發(fā)現問題以及審計重點關注內容，我們探索構建一套涵蓋6個方面、分三級評價的審計評價指標體系模型，希望能為高等院校主要領導經濟責任審計評價體系構建提供思路，也為修訂完善我省主要領導人員經濟責任審計相關制度文件提供參考依據。

【來源：湖南省審計廳? 經濟責任審計三處課題組。版權歸原作者所有】